Современные тенденции развития
муниципального финансового контроля
Работая в сфере внешнего финансового контроля практически с истоков ее становления, отрадно видеть те существенные изменения, которые происходят в последние 2-3 года. До недавнего времени единое правовое регулирование сферы практически отсутствовало, вопросы создания контрольно-счетных органов, определения их статуса, организации деятельности, наделения полномочиями отдавались на откуп регионам и муниципальным образованиям, что затрудняло формирование целостной системы внешнего финансового контроля.
С принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», которым закреплен статус контрольно-счетных органов как постоянно действующих органов внешнего муниципального финансового контроля, и определены их полномочия, положено начало динамичным преобразованиям. Затем последовало внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ, которым уточнено понятие финансового контроля, установлены его виды, определены объекты и методы, а также разграничены бюджетные полномочия органов внешнего и внутреннего контроля. Усилены меры государственного и муниципального контроля за соблюдением бюджетного законодательства: установлен перечень видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, а также основания и порядок их применения, в связи с чем, в КоАП РФ введены новые составы правонарушений в сфере бюджетного законодательства. В мае текущего года внесены так ожидаемые на муниципальном уровне поправки в КоАП, которыми установлена ответственность за нарушение требований органов муниципального контроля (за невыполнение в срок предписания, непредставление или несвоевременное представление информации, воспрепятствование законной деятельности и т.д.). Перечень должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об указанных правонарушениях, будет устанавливаться законами субъектов РФ.
Таким образом, на сегодняшний день созданы законодательные предпосылки для функционирования эффективной системы внешнего финансового контроля, в том числе муниципального уровня.
Немаловажный фактор в этой системе – взаимодействие в рамках своего рода «ведомственной вертикали». Несмотря на то, что строгой вертикали «федерация – регион – город» в системе внешнего финансового контроля, по сути, не существует, тем не менее, установление Счетной палатой РФ общих требований к стандартам финансового контроля контрольно-счетных органов субфедерального и муниципального уровней, организация обучения на ее базе, а также сотрудничество в форме проведения совместных мероприятий, обмена методическими материалами, способствуют обеспечению эффективного контроля.
Надо признать, отдельные проблемы на сегодняшний день еще остаются не решенными: например, устранение пересечений и дублирования при реализации полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля. В силу специфики контрольно-ревизионной деятельности органы внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля имеют схожие полномочия. На практике это часто приводит к снижению эффективности контрольно-ревизионной деятельности. Эта проблема также поднимается в государственной программе «Управление государственными финансами», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р. В этой связи Контрольно-счетной палатой Воронежа были направлены в адрес главы города предложения по минимизации дублирования проверок в отношении одних и тех же предметов и объектов контроля, а также организации взаимного сотрудничества контрольных органов. Так, решение этой проблемы видится нам в реализации совместной работы органов внешнего внутреннего муниципального контроля по следующим направлениям:
Следует отметить, аналогичная схема сотрудничества применима и при взаимодействии с другими органами, наделенными контрольными полномочиями. В качестве примера можно привести проверку городских ярмарок, проведенную нами совместно с управлением по развитию потребительского рынка администрации города. Объединение усилий отраслевых специалистов и финансовых контролеров позволило в минимальный срок - 3 дня - проверить соответствие фактического количества торговых мест на 38 ярмарках, заявленному их организаторами, а также дать оценку полноты поступления доходов от их деятельности, и выявить резервы пополнения бюджета города в виде платы за пользование земельными участками. Практика проведения такого рода мероприятий, на наш взгляд, позволяет не только повысить эффективность проверок, но и снизить контрольную нагрузку на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Еще одна проблема, на наш взгляд, которую необходимо решить в кратчайшие сроки – это принятие единого классификатора нарушений и его последующая актуализация в связи с изменениями в бюджетном законодательстве. Кроме того, классификатор станет одним из существенных связующих звеньев в единой системе финансового контроля. Вообще, анализируя динамику и структуру финансовых нарушений, можно сказать, что в последние годы в Воронеже, как и в РФ в целом прослеживается тенденция их сокращения как в стоимостном выражении, так и по количеству. Это обусловлено и введением уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, и, не в последнюю очередь, благодаря деятельности контрольно-счетных органов. При этом изменился и состав нарушений: факты нецелевого использования бюджетных средств допускаются в последние годы крайне редко, при этом «на смену» ему пришло неэффективное использование бюджетных средств, которое на сегодняшний день пока строго законом не карается, но последствия этого нарушения могут быть не менее негативными.
До конца не проработанными, дискуссионными также остаются вопросы оценки эффективности деятельности самих органов финансового контроля. В связи с реформированием местного самоуправления возникла некая неопределенность и в отношении контрольно-счетных органов муниципальных образований… Тем не менее, преобразования в системе финансового контроля весьма ощутимы.
Своего рода эволюция просматривается в подходах к проведению контрольных мероприятий: от локальных проверок и ревизий - к тематическим; от фиксации фактов нарушений - к выявлению «истоков» нарушений и установлению причинно-следственных связей между истоками и последствиями. Прежде всего, такие подходы обусловлены закреплением действующим законодательством за органами внешнего финансового контроля новых полномочий: Бюджетным кодексом РФ - по аудиту эффективности (определение экономности и результативности использования бюджетных средств); Федеральным законом от 05.04.2013 №44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок…» по аудиту в сфере закупок (анализ и оценка результатов закупок, достижения целей закупок). Это требует планирования, организации и проведения комплексных, широкомасштабных и трудоемких мероприятий, развития особых компетенций у сотрудников, творческого подхода к работе. Следует отметить, в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов…» соответствующие изменения до настоящего времени не внесены, что вызывает разночтения среди контрольно-счетных органов по вопросу возможности практической реализации этих полномочий без внесения изменений в «специальный» закон (№ 6-ФЗ). Переход к «программной структуре» бюджета, вкупе с наделением контрольно-счетных органов полномочиями по проведению экспертиз проекта бюджета и программ, также предполагают новые подходы к организации контрольной и экспертной деятельности. В частности, план работы нашей Палаты на 2014 год сформирован в соответствии со структурой бюджета, в результате мы проведем проверки реализации мероприятий большинства утвержденных муниципальных программ: по общему и дошкольному образованию, физкультуре и спорту, развитию транспортной системы, обеспечению населения коммунальными услугами. Все проверки будут комплексными, охватят сразу несколько объектов, и выводы будут делаться по направлению в целом.
Анализируя структуру объектов контроля, к примеру, счетных палат муниципального уровня, нашей Палаты, можно сказать, что она отражает те полномочия, которыми наделены муниципальные образования в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления…». Так, за последние годы с муниципального на федеральный и региональный уровни переданы полномочия в сфере здравоохранения, социальной защиты населения, обеспечения правопорядка, а полномочия по обеспечению государственных гарантий на получение сначала общего, а затем и дошкольного образования перераспределены между муниципальным и региональным уровнями и т.д.
Передача полномочий, соответственно, сопровождается и перераспределением источников доходов. В результате, из местных бюджетов изъяты наиболее собираемые налоги (налог с продаж, доли НДС, налогов на прибыль и имущество организаций, акцизов, существенно снижена доля налога на доходы физических лиц и т.д.). В итоге, налоги, оставшиеся в ведении регионов и муниципалитетов составляют только пятую часть их доходов. Анализ налоговых поступлений показал, что основным бюджетообразующим налогом продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого в налоговых доходах местных бюджетов, в среднем, составляет 70%.
Собираемость же двух местных налогов сопряжена с рядом проблем. Например, заявительный характер оформления прав собственности на имущество приводит к занижению налоговой базы по налогу на имущество физических лиц, а неурегулированный вопрос возмещения выпадающих доходов при предоставлении льгот, принятых на федеральном уровне, - к сокращению объема доходов.
Соответственно, сокращается объем финансовых ресурсов, составляющих экономическую основу местного самоуправления.
В настоящее время бюджетное устройство таково, что основной объем налогов, собираемых в регионах, концентрируется в федеральном бюджете с последующим перераспределением с учетом законодательно разделенных полномочиях между властями всех уровней. Однако, несмотря на вполне понятные плюсы, такой принцип ограничивает возможности реализации долгосрочной экономической политики.
К примеру, налогоплательщиками города Воронежа за 2013 год перечислено во все уровни бюджетной системы налогов на сумму 50,9 млрд. руб., из них: в федеральный бюджет – 13,2 млрд. руб.( 25,9%), областной – 30,7 млрд. руб. (60,3%), бюджет городского округа – 7,0 млрд. руб. (13,8%).
Таким образом, учитывая, что из года в год объем доходов, собираемых на территории города Воронежа, увеличивается, их основная часть направляется в областной бюджет, более четверти - в федеральный. По сравнению с 2012 годом с территории городского округа поступления во все уровни бюджетной системы увеличились на 5,5 млрд. руб., из них в бюджет городского округа поступило только 0,59 млрд. руб.
При этом, нарастает объем муниципального долга – к 01.04.2014 он составил 6,7 млрд. руб. (более 80% налоговых и неналоговых доходов бюджета Воронежа), в том числе: кредиты банков – 4,1 млрд. руб. Доля рыночных заимствований возрастает, что увеличивает расходы на их обслуживание. Так, доля кредитов банков возросла с 39% до 61%, тогда как бюджетных кредитов - снизилась с 39% до 19%.
Следует отметить, что наша ситуация в полной мере отражает общероссийские тенденции: по итогам 2013 года объем госдолга регионов увеличился почти на 400 млрд. руб. и составил 1,7 трлн. руб., а остаток по бюджетным кредитам составил порядка 440 млрд. руб.
Очевидно, что в такой ситуации реализация крупных программ, в том числе – строительство социально-значимых объектов, возможна только при софинансировании из бюджетов других уровней. Однако, решения органов госвласти Воронежской области, определяющие конкретные объемы софинансирования из областного бюджета, принимаются, как правило, после утверждения городского бюджета и заключения соответствующих муниципальных контрактов. Такая практика снижает качество бюджетного планирования и может поставить под угрозу достижение запланированных целей и задач. С другой стороны, средства региональных и местных бюджетов безальтернативно расходуются на те проекты, которые будут просубсидированы, что снижает самостоятельность регионов и муниципальных образований по реализации закрепленных полномочий и определению приоритетов развития территорий.
В большинстве регионов, в свою очередь, реализация отдельных полномочий передана с вышестоящего уровня на местный. Например, органы местного самоуправления Воронежа наделены отдельными государственными полномочиями госорганов Воронежской области по организации и осуществлению деятельности административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и комиссий по опеке и попечительству. Проведенные КСП Воронежа проверки деятельности всех трех комиссий привели к единому выводу: субвенции из областного бюджета на обеспечение организации их деятельности выделяются в недостаточном размере, что является нарушением требований ст. 140 Бюджетного кодекса РФ.
Недофинансирование переданных государственных полномочий из областного бюджета только в 2013 году составило порядка 13,1 млн. руб., из них: 8,4 млн. руб. компенсировано за счет городского бюджета, еще 4,7 млн. руб. необходимо для приведения штатной численности отделов опеки и комиссий по делам несовершеннолетних в соответствие требованиям законодательства Воронежской области. К примеру, средства субсидии обеспечили только 2/3 расходов на заработную плату специалистов административных комиссий, а недостающие средства в сумме 1,4 млн. руб. выделены из бюджета города.
Таким образом, недостаточность финансовых ресурсов для реализации полномочий органов местного самоуправления порождает более глубинные последствия, чем просто сокращение расходов. Это приводит к ограничению самостоятельности муниципалитетов, невозможности долгосрочного планирования, а в отсутствие необходимого объема доходов – отказу от инвестиций, в том числе – в социальную инфраструктуру, использованию имеющихся средств, в основном, на расходы текущего характера. Вместе с тем, решать вопросы жизнеобеспечения муниципалитетов целесообразно именно «на местах», на муниципальном уровне, максимально приближенном к населению, исходя из приоритетности задачи по повышению его качества жизни…
Проблемы несоответствия объемов полномочий и ресурсов муниципалитетов, размытости полномочий и частой их «переброске» с уровня на уровень затронуты и в Послании Президента Федеральному собранию РФ от 12.12.2013 и на научно-практической конференции, прошедшей в марте текущего года в Совете Федерации ФС РФ. Вывод один – необходима новая концепция развития межбюджетных отношений.
В таких реалиях финансовый контроль должен быть особенно действенным, нацеленным на максимизацию социально-экономической эффективности расходов и поиск резервов пополнения доходов бюджета.
В связи с изложенным, а также проведя в полном соответствии с действующим стандартом финансового контроля два масштабных аудита эффективности: один из них - в социальной сфере (дошкольное образование), второй – в сфере благоустройства (содержание территории города), считаем, что приоритеты контрольной деятельности должны несколько сместиться от объектов социальной сферы к сфере жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, муниципальному сектору экономики. Социальная сфера, в основном, образуемая муниципальными учреждениями – участниками бюджетного процесса. Процесс расходования ими бюджетных средств достаточно жестко регламентируется и контролируется: посредством казначейской схемы исполнения бюджета, законодательством о размещении заказов (94-ФЗ), а в настоящее время – о контрактной системе закупок (44-ФЗ). Ведомственный контроль со стороны главных распорядителей бюджетных средств в социальной сфере, как правило, налажен. В результате нарушения допускаются в незначительных объемах, в основном, при проведении ремонтных работ, а также по независящим от учреждений причинам. Например, поставка фальсифицированных продуктов питания, факт которой можно выявить только по результатам лабораторной экспертизы, или переукомплектованность детских садов воспитанниками сверх нормативов, которая является следствием некачественного долгосрочного социально-экономического планирования и неисполнения обязательств со стороны субъекта федерации, что еще раз подтверждает несостоятельность действующей системы межбюджетных отношений.
Вместе с тем, в сфере городского хозяйства, а также в финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий традиционно выявляется значительное количество нарушений, зачастую системных. Такой вывод сделан нами, в том числе по результатам проведенного аудита эффективности использования бюджетных средств на реализацию ведомственной программы «Чистый город». Мероприятия по уборке территории города выполняют районные комбинаты благоустройства, созданные администрацией города в форме муниципальных казенных предприятий. Организационно-правовая форма «казенное предприятие» дает возможность администрации доводить комбинатам обязательный для исполнения заказ, оказывать влияние на объем, качество и стоимость выполняемых работ без привлечения подрядных организаций на конкурсной основе.
Однако, как показал аудит, цели, которые ставились администрацией города при создании казенных предприятий, на практике в полном объеме достигнуты не были. Например, материалы для выполнения заказа учредителя закупались по завышенным ценам: вода для поливки улично-дорожной сети стоила дороже питьевой и в 1,6 раза выше расценок Сборника сметных цен; техника сторонних организаций привлекалась без экономического обоснования, ее работа, как впрочем, и собственной техники, должным образом не контролировалась. «Результаты» такой работы иллюстрируют следующие примеры: элементарные расчеты по отчетам районов, исходя из площади улиц, с которых вывозился снег, и объема вывезенного снега показали, что снежный покров по городу был абсолютно разным: от 2,8 см на 1 кв.м в одном из районов города - до 10 см в другом.
Периодичность уборки одной и той же улицы (или улиц одной категории) в разных районах города различна. Например, согласно отчетам, часть ул. Пирогова, отнесенная к одному из районов, в летний период помыта 22 раза, в то же время часть, относящаяся к другому району – ни разу; аналогично зимой часть улицы 9 Января в одном из районов посыпана пескосоляной смесью 41 раз, в то время как в других районах – 61 и 90 раз.
Отсутствие единого подхода к уборке, приводящего к заведомо разной эффективности использования средств, можно проиллюстрировать еще на одном примере. Механизированной уборкой улично-дорожная сеть города охвачена не в полном объеме: в Левобережном и Железнодорожном районах убираются практически 100% улиц, в Ленинском и Центральном - 62% и 72%, а в Советском - меньше половины, а доля площадей, убираемых ручным способом, различается многократно: от 60% в Центральном районе до 1,5% - в Левобережном, комбинаты выполняли различные поручения управ районов, не предусмотренные заказами. В результате средства бюджетной субсидии были исчерпаны на 2-3 месяца раньше. Недостающие лимиты были выделены дополнительно, и это в условиях серьезной долговой нагрузки на бюджет. Необходимо отметить, что в соответствии с действующим законодательством, собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия.
Еще один довод не в пользу выбора организационно-правовой формы «Муниципальное казенное предприятие» для комбинатов благоустройства – увеличение, в сравнении с учреждениями, расходов на уплату налогов: более 50 млн. руб. бюджетных средств могли быть сэкономлены только на выборе иной организационно-правовой формы.
Хотелось бы заметить, что с 2014 года закупки муниципальными предприятиями осуществляются в соответствии с Федеральным законом 223-ФЗ «Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Однако законом не установлены требования по обоснованию начальной цены контракта, а также заказчик не ограничивается в установлении в положении о закупках условий, при которых договор заключается с использованием способа «у единственного поставщика».
Анализ норм этого закона, а также принятых предприятиями положений о закупках приводит к выводу о необходимости систематического контроля в этой сфере. Приоритет в деятельности Палаты отдается проверкам в сфере ЖКХ, что соответствует общероссийским тенденциям в сфере внешнего финансового контроля.
© 2005-2021 Контрольно-счетная палата городского округа город Воронеж
8 (473) 2-355-955
info@kspvrn.ru
Отправить сообщение
Техническая поддержка
